Как известно, возникновение российской полиции связано с модернизационной политикой Петра I. Однако создание общей полиции как разветвленной системы штатных государственных органов состоялось при Екатерине II в последней четверти XVIII в. Именно в этот период после губернской реформы 1775 г. и полицейской реформы 1782 г. сеть административно-полицейских учреждений охватывает большинство российских губерний, в том числе Оренбургскую губернию.
Полиция того времени организационно разделялась на городскую и так называемую земскую, действовавшую в уездах и представленную нижним земским судом под председательством земского исправника. Это сложившееся при Екатерине II разделение полиции просуществовало до полицейской реформы 1862 г., когда оба вида полиции объединились, образовав уездные полицейские управления. Другой особенностью реализованной модели полицейской организации была децентрализация управления ею как на уровне губерний, так и в масштабе империи в целом.
Уфимское наместничество с центром в Уфе, образованное в 1781 г. на основе Оренбургской губернии, состояло из двух областей — Оренбургской и Уфимской, которые делились соответственно на 4 и 8 уездов[1]. В Уфе и уездных городах наместничества, где не было комендантов, вводилась должность городничего. Таким образом, были учреждены полицейские должности городничих в Бузулуке, Верхнеуральске, Сергиевске, Белебее, Бирске, Бугульме, Бугуруслане, Мензелинске, Стерлитамаке, Челябинске, а в 1784 г. в Троицке. В Оренбурге полицией заведовал обер-комендант и подчиненный ему по полицейской части городничий[2]. Городничие опирались на помощь военнослужащих и полицейскую повинность населения, представленную службой десятских и сотских.
С изданием 8 апреля 1782 г. Устава Благочиния или полицейского Устава[3] Уфа, Оренбург, а возможно, и некоторые уездные города, получили более сложное устройство полиции в виде управ благочиния. Наконец, земскую полицию наместничества составляли организованные в каждом уезде нижние земские суды и земские исправники, также использовавшие помощь десятских и сотских из местных жителей.
Недолгое правление Павла I, продолжавшееся с 1796 по 1801 гг., сопровождалось активной деятельностью нового императора, стремившегося навести по-своему понимаемый порядок в государстве. Как писал В. О. Ключевский,
«…благодаря отношениям, в каких готовился Павел к власти, его преобразовательные позывы получили оппозиционный отпечаток, реакционную подкладку борьбы с предшествующим либеральным царствованием»[4].
Стремление ограничить сословные привилегии дворянства, обеспечить дисциплину в государственном управлении и порядок в общественной жизни, реализовать идею равенства всех подданных перед самодержавной властью на практике приводило к деспотизму и мелочной регламентации, неадекватной жестокости и поверхностности предпринимавшихся мер.
В той или иной мере особенности внутриполитического курса Павла I отразились на реорганизации системы местного управления империей, в том числе на административно-полицейском аппарате.
Придя к власти в ноябре 1796 г., Павел I активно принимается за реформирование екатерининской административной системы. Уже в декабре Сенат издает Указ «О новом разделении государства на губернии»[5], по которому Уфимское наместничество преобразовывалось в учрежденную еще до Екатерины II Оренбургскую губернию, которая разделялась на десять уездов. При этом города Белебей, Бугуруслан, Сергиевск стали заштатными (для них не были установлены административные и судебные штаты) и безуездными городами.
Управление губернией было возложено на военного и гражданского губернаторов. Полиция поручалась компетенции военного губернатора, поскольку он наделялся и гражданской властью. Губернский центр был перенесен из Уфы в Оренбург Указом от 23 марта 1797 г.[6], однако уже в марте 1802 г. был возвращен обратно в Уфу[7] в связи с недостатком зданий для размещения администрации и отдаленностью Оренбурга. Тем не менее Оренбург являлся местом постоянного пребывания Оренбургского военного губернатора, обладавшего всей полнотой административной и военной власти.
По Указу, принятому в феврале 1797 г., коменданты городов, не имеющие «в своем ведомстве» гарнизонных воинских формирований, переименовывались в городничих и переводились в гражданское ведомство[8].
Павел I предпринимал энергичные попытки стабилизировать положение государственных финансов, в этом отношении показательна его знаменитая акция по переплавке в монеты дворцовых сервизов. Видимо, в этом ряду следует рассматривать и принятый 18 декабря 1797 г. именной указ, переложивший бремя содержания полицейских органов на население городов и уездов[9]. В нем, в частности, предписывалось «…из губернских штатов обратить на содержание дворянства… нижние земские суды с канцелярскими их суммами…».
Содержание городских полиций было отнесено «…на счет городов тех губерний…». Это решение имело долговременные последствия для истории провинциальных полицейских учреждений. Так, прямая зависимость развития полицейских органов от уровня доходов местного населения являлась сдерживающим фактором при всех попытках реорганизации, и в первую очередь, городской полиции Оренбургской губернии.
Малочисленность мещанства и купечества и, как следствие, невысокий уровень городских доходов вплоть до 1862 г. не позволяли содержать городам губернии развитую полицейскую структуру (за исключением Уфы и Оренбурга, где с 1816 г. полиция стала содержаться за счет государственной казны).
С другой стороны, опасения распространения в Российской империи влияния европейских революционных идей и настроений, желание ввести подобие гатчинских порядков в масштабе страны вызывали необходимость укрепления карательно-репрессивного аппарата вообще и полиции в частности. Эта потребность в усилении полиции противоречила уже упомянутому стремлению разгрузить казну от необходимых для ее содержания расходов. Данное противоречие, отражавшее непоследовательность осуществлявшихся Павлом I преобразований, объясняет многие особенности истории провинциальной полиции рассматриваемого периода.
Так, по Указу от 18 декабря 1797 г. предписывалось в «знатнейших по губерниям» городах учреждать полицию. Опираясь на данный Указ, военный губернатор барон О.А. Игельстром обосновал необходимость создания в Оренбурге полиции. Павел I утвердил предложение Игельстрома, и 10 апреля 1798 г. был принят указ об учреждении полиции в Оренбурге[10].
Указ начинается с доклада военного губернатора. В докладе сообщается, что в Оренбурге была учреждена управа благочиния, как это предписывалось Уставом благочиния, при этом ее служащие были из гарнизонных батальонов. При формировании по указу Павла I на базе гарнизонных батальонов полков служащие управы благочиния были распределены по вновь образованным полкам, то есть городская полиция Оренбурга самоупразднилась. В данном случае со всей очевидностью проявляется одна из причин, препятствовавших созданию в городах Оренбургской губернии сложного полицейского аппарата, — острейшая кадровая проблема.
По планам Игельстрома город в полицейском отношении предполагалось разделить на две части и шесть кварталов, предместье города — на одну часть и три квартала. Возглавить полицию должен был полицмейстер, при нем предусматривались должности приставов уголовных и гражданских дел, а также двух магистратских ратманов. Сопоставление новой организации оренбургской полиции с моделью, предусмотренной Уставом благочиния, показывает стремление восстановить аппарат ранее существовавшей в Оренбурге управы благочиния. При полицмейстере был предусмотрен аппарат «для производства письменных дел» в составе секретаря и трех писарей.
В городе 844 двора разделялись на две части и шесть кварталов. В каждой части предусматривались частный пристав, маклер, огнегасительный мастер и трубочист, а также на две городские части один судья словесного суда — всего 9 человек в двух частях. В кварталы назначались квартальные надзиратели, шесть сотских, двенадцать десятских от 70 дворов, 54 полицейских служителя от каждых 15 дворов, а также ночные сторожа (шесть), то есть всего 84 сотрудника. Таким образом, общее количество сотрудников полиции города предполагалось увеличить до 102 человек.
Казачье предместье Оренбурга (прим. Бердской слободы: Форштадт), включавшее 437 дворов, составлявших одну часть и три квартала, должно было содержать частного пристава из отставных казаков, трубочистного мастера, квартальных надзирателей, сотских от каждых 145 дворов, шесть десятских, 29 полицейских служителей, трех ночных сторожей. Всего в предместье предусматривалось 46 сотрудников полиции. Общее число сотрудников полиции по указу составляло 148 человек при населении города около трех тысяч человек[11], на которых и ложилось бремя ее содержания.
Таким образом, новая структура городской полиции Оренбурга практически полностью соответствовала структуре, предусмотренной Уставом благочиния, что, возможно, говорит об эффективности данной модели организации полиции. Не предусматривалась только должность квартального поручика, избиравшегося жителями квартала, что свидетельствует о дальнейшей бюрократизации полицейского аппарата, уменьшении выборного элемента. Вместе с тем сохранялась полицейская повинность населения, представленная службой сотских и десятских. Важно отметить, что полицмейстер с приставами уголовных и гражданских дел и ратманами не образовывали в Оренбурге собственно управу благочиния, которая наделялась, кроме административно-полицейских, и некоторыми судебными полномочиями. Это свидетельствует о дальнейшей специализации полицейской деятельности.
Уже 10 мая 1798 г. военный губернатор ордером предписал коменданту Оренбурга привести указ об учреждении полиции в исполнение. Указом предписывалось действовавшего городничего, коллежского асессора Зайцева, переименовать полицмейстером, а также укомплектовать полицию «людьми и служителями», ввести всех «в отправление настоящих их должностей и службы»[12].
Закономерно, что претворение в жизнь указа о создании оренбургской полиции сразу столкнулось с трудностями. Документы свидетельствуют о том, что из-за недостатка городских доходов полиция не была укомплектована в соответствии со штатом и фактически состояла только из полицмейстера, двух приставов, секретаря, нескольких других полицейских чиновников[13].
Из-за особенностей Оренбурга (город-крепость, слабое социально-экономическое развитие) идея создания новой полицейской структуры не всегда находила поддержку даже на уровне губернской власти и порой встречала противодействие отдельных ее представителей. Так, в том же 1798 г. губернский прокурор сообщал генерал-прокурору князю А.Б. Куракину о том, что учреждение в Оренбурге полиции отяготительно для горожан и излишне, так как город окружает крепость, при всех выездах караулы содержатся воинскими командами, а «ночные разъезды и смотрение за благоустройством ими же соблюдаются». Данные обстоятельства, по мнению прокурора, позволяли оставить Оренбургскую полицию в прежнем составе — городничий с жалованьем в 130 р. в год, опиравшийся на полицейскую службу бывшей губернской штатной роты. В итоге инициатору реформы, военному губернатору О.А. Игельстрому, даже пришлось отстаивать в Сенате необходимость реорганизации оренбургской городской полиции[14].
Вскоре вступивший в должность новый военный губернатор генерал-майор Н.Н. Бахметьев рапортом от 30 ноября 1798 г. докладывал Павлу I о том, что застал заведенные до него ордонанс-гауз (гарнизонную комендатуру — авт.) и полицию «совершенно неустроенными, ибо первый из них имеет только название, ни чинов, ни содержания не положено, а последняя хотя и получила некоторое, по представлению барона Игельстрома, образование, но содержание полиции по положению барона Игельстрома находит отяготительным», так как «жители города Оренбурга почти вообще люди, состоящие на военной и гражданской службе, и из весьма малого числа купцов и мещан, коих большая часть бедных». В качестве доказательства военный губернатор приводил тот факт, что из предусмотренной по штату на содержание полиции суммы в 2 660 р. собрано только 100 р. Высказываясь за сохранение ордонанс-гауза, Бахметьев предлагал сократить штат полицейских чиновников и служителей, облегчив тем самым сборы с горожан благодаря использованию для «полицейских употреблений» губернской штатной команды. Это предложение было утверждено императором, и 20 декабря 1798 г. был издан соответствующий именной указ. Полиция Оренбурга осталась, по сути, на прежних организационных началах и была представлена полицмейстером с жалованием в 300 р. в год и 130 р. в год на канцелярские расходы и служителей. Полицмейстеру передавались «в прочие полицейские надобности… до времени перевода губернского управления в Уфу люди из штатной губернской роты»[15].
Вместе с тем, изучив позже обстановку во вверенной губернии, Бахметьев сам обратился к идее создания специализированной полиции. По его указанию в феврале 1800 г. были подготовлены новые штаты полиций Оренбурга, Уфы, а также всех уездных городов Оренбургской губернии. В своем рапорте Сенату Бахметьев докладывал о том, что во всех городах, кроме Мензелинска и Челябы (в первом из-за переселенных из Смоленска дворян, а во втором по причине относительно многочисленного купечества и мещанства — около 180 домов), городские доходы не позволяют содержать полицию. В связи с этим он предлагал несколько перераспределить расходы на другие учреждения, возвратить часть питейных сборов на первоначальное «заведение полиции и пожарных инструментов», а также создать новый источник городских доходов — установить особую пошлину на вымениваемый оренбургским меновым двором скот. Военный губернатор также предложил использовать для выполнения полицейских функций состоящих в губернских и уездных городах драгун, так как они употреблялись ранее для положенного бывшим генерал-губернаторам Уфимского наместничества почетного караула, а теперь остались не у дел. Однако положительного решения Сената по своим предложениям Н.Н. Бахметьев добиться не смог[16].
Упрощение структуры полиции в Оренбурге соответствовало общероссийской тенденции к ликвидации управ благочиния в городах, закрепленной 31 мая 1799 г. сенатским указом[17]. Новый типовой штат полиции предусматривал в качестве руководителя полиции коменданта (ему в помощь назначался полицмейстер) или городничего. Так называемое присутствие городской полиции состояло из городничего (коменданта), частных приставов и двух ратманов. В частях и кварталах города предусматривались частные приставы и квартальные надзиратели (при наличии финансовых возможностей — в каждой части и квартале), упразднялись приставы уголовных и гражданских дел, а также квартальные поручики. В уездных городах, если того не требовали обстоятельства (крупные ярмарки, промыслы и т. д.), предписывалось не создавать особой полиции, решая вопросы благочиния посредством городничих и магистратов либо ратуш. Таким образом, противоречие между стремлением усилить полицию и желанием ее «удешевить» приводит к некоторому упрощению городского полицейского аппарата с целью облегчения бремени его содержания городами. Вероятно, что одной из причин не всегда эффективных и последовательных преобразований устроенного Екатериной II государственного аппарата было и носившее деструктивный характер личное неприятие Павлом I порядков, установленных в период правления его матери.
Вместе с тем не следует отрицать искреннего желания Павла I добиться эффективности предпринимаемых мер. Губернатор и коменданты упомянутым выше указом обязывались лично формировать штаты полиции из отставных вследствие упразднения некоторых местных учреждений чиновников[18]. О важности этого поручения свидетельствует предписание обращаться лично к императору по всем вопросам организации полиции.
Изменения в организации земской полиции были связаны с сословной политикой Павла I, ориентированной главным образом на ограничение дворянского самоуправления; развивалась сложившаяся уже при Екатерине II и обусловленная малочисленностью местного дворянства практика назначения (а не избрания) земских исправников и дворянских заседателей части нижних земских судов Оренбургской губернии[19].
В рассматриваемый период был усилен контроль за деятельностью земской полиции. Сенатским указом от 30 июня 1800 г.[20] предписывалось завести в нижних земских судах специальный журнал, в котором отмечалось, кто из членов суда и по каким делам отлучался в уезд. На основе журнала составлялись и отсылались ежемесячно ведомости в губернское правление. Сенатский указ от 19 августа 1798 г. запрещал городничим и определенным по уездам чинам «требовать безденежно сена и прочаго и вмешиваться в распоряжения мещанские, касательно найма лошадей на почтовые станы».
Указом запрещалось также «употреблять в свою услугу сотских и десятских, ибо сотские и десятские определяются для общих исправлений, а не для услуг частных лиц»[21].
При Павле I организовывались командировки сенаторов для ревизии губерний. В Оренбургскую губернию были направлены сенаторы М.Г. Спиридонов и И.В. Лопухин. После ознакомления с деятельностью местной уездной администрации сенаторы предложили учредить должность «директора уезда», который был бы «не судья, но блюститель правосудия в уезде, директор всех в уезде судов и полиции всего уезда, и в правлении орудие губернского начальства»[22]. Эти предложения были направлены на повышение эффективности деятельности уездной администрации за счет устранения межведомственных противоречий и пресечения злоупотреблений чиновников. В это же время были распущены особые сословные судебные органы по делам крестьян — верхние и нижние расправы, что привело к упразднению должностей сельских заседателей нижних земских судов[23]. Позднее, при Александре I, в состав нижних земских судов были возвращены сельские заседатели, хотя сами расправы так и не были восстановлены[24].
Следует отметить, что одной из особенностей деятельности земской полиции Оренбургской губернии в екатерининский период было привлечение к полицейским делам, помимо представителей государственных крестьян, также специальных заседателей от башкиров и мещеряков[25]. Их привлечение ограничивалось делами с участием представителей этих народов. Заседатели от башкир и мещеряков входили в состав нижних земских судов Уфимского, Белебеевского, Челябинского и Оренбургского уездов, то есть там, где в структуре населения преобладали эти национальности. Упраздненные при Павле I, эти должности при Александре I не были восстановлены, и башкиро-мещерякское население выдвигало своих представителей наравне с государственными крестьянами уездов[26].
При Павле I предпринимались также меры по укреплению земской полиции. Именным Указом от 18 июля 1797 г.[27] разрешалось в случае необходимости добавлять в состав нижнего земского суда одного дворянского заседателя. В 1797 г. было реорганизовано управление казенными селениями, в которых наряду с прочей администрацией определялись десятские, сменявшиеся через месяц[28].
В мае 1800 г. было предписано учредить при нижних земских судах особые ордонанс-гаузы для пересылочных арестантов, в которых их свидетельствовали (устанавливали личность), осматривали и отправляли дальше[29]. Все эти меры объяснимы, если учесть, что Оренбургская губерния была одним из основных мест ссылки за тяжкие и политические преступления. Так, в 1797 г. в губернию было сослано «много лиц» по приговору Тайной экспедиции[30]. В 1800 г. нижним земским судам было предписано завести алфавитные книги для внесения в них ссылаемых на житье в города и поселения колодников[31]. Отдаленность губернии делала ее подходящим местом для ссылки, особенно политической, и в XIX в.
Наконец, на период правления Павла I приходится и введение в 1798 г. так называемой кантональной (от «кантон» — округ[32]) системы управления башкирами, мещеряками и оренбургскими казаками, просуществовавшей до 1865 г. С ее помощью предполагалось повысить эффективность охраны юго-восточной границы империи, устранив недостатки, допущенные военным губернатором О. А. Игельстромом в описании Оренбургской линии. Среди этих недостатков отмечались и злоупотребления при нарядах на военную службу со стороны земских исправников (глав уездной полиции), которые вместе с башкирской администрацией высылают на службу бедных и неимущих, «ибо богатые и лучшие откупаются».
Указ[33] Павла I, утверждая предложение Оренбургского военного губернатора, предусматривал разделение казачьего и инородческого населения края на кантоны башкир — 11, мещеряков — 5, калмыков — 1, а также оренбургских и уральских казаков — 5 и 4 соответственно. В результате значительная часть населения Оренбургской губернии была изъята из общегражданского управления и подчинена исключительно военной кантонной администрации, представленной кантонными начальниками, старшинами, попечителями и другими лицами[34].
Итак, мы рассмотрели наиболее общие изменения системы административно-полицейского управления Оренбургской губернии при Павле I. После убийства императора в результате дворцового переворота 1801 г. большая часть административных, в том числе полицейских нововведений была упразднена, восстанавливались многие прежние органы[35].
Помимо антипатии к Павлу I со стороны находившегося у власти дворянства, на возврат к екатерининским порядкам повлияло, вероятно, и их соответствие социально-экономическим реалиям, а также актуальным для того времени целям и задачам государственного управления. Вместе с тем в развитии государственного аппарата при Александре I наблюдается и некоторая преемственность с курсом Павла I на усиление единоначалия и контроля, урезание сословного самоуправления при усилении бюрократических начал государственной службы.
